【学术专栏】我国虚拟货币监管现状及对策研究

关键词：虚拟货币、法律监管

一、虚拟货币概念的定义

对虚拟货币的研究首先要明确其概念内涵。由于虚拟货币的内涵和外延经历了一个扩展的过程，而缺乏权威机构的明确规定，现阶段虚拟货币的概念和分类非常混乱。只有明确虚拟货币的定义，才能确定法律监管的对象。为此，对虚拟货币的概念进行梳理总结如下。

由于国内外学者对虚拟货币研究深度的差异，随着虚拟货币的不断发展和演变，人们对其的理解和定义也在不断变化。也有一些差异。大多数学者主要根据流通范围和功能来定义虚拟货币。第一种观点认为，虚拟货币是一种支付系统，可以实现不同设备之间的支付。巴塞尔银行监管委员会对虚拟货币的定义是学术界最常用和典型的。该委员会认为，虚拟货币用于零售支付机制。通过销售终端，可以在不同的电子设备和开放网络之间使用。 “储值”和“预付支付机制”实施的第二个观点是将虚拟货币作为内部流通的结算工具之一。有学者认为，虚拟货币独立于一国的法定货币，不具备货币的物理属性，可以在特定区域或特定群体内流通，通过内部账户的支付行为完成结算。结算工具之一。第三种观点认为，虚拟货币是一种不受官方监管的记账单位。 2012年，欧洲央行发布了一份关于《虚拟货币体系》的报告，其中规定虚拟货币是一种可以被虚拟社区成员识别、接受和使用的数字货币。开发者控制。 2015年改为“以数字形式存在并具有一定价值的数字货币，该数字货币的发行人不是央行征信机构，在特定情况下可以作为货币的替代品”。上述引入去中心化特征的定义显然涵盖了比特币等新型虚拟货币；日本金融厅于 2016 年通过立法将虚拟货币的定义明确为“依靠电子信息系统处理，能够以不以法定货币计价的非法定货币财产价值，用于偿还实体之间的债务”。我国有关官方部门也对虚拟货币的含义做出了规定，2009年文化部等部门发布了《关于加强网络游戏虚拟货币管理的通知》（文市发[2009]20号） )，网络游戏虚拟货币由网络游戏运营主体发行，用户按一定比例使用法定货币，以间接或直接方式购买我国对虚拟货币的政策，存储在服务器中，而不是存在于网络程序中，以数字单位表示的虚拟交易工具。2017年央行等发布了《关于防范代币发行和融资风险的公告》。声明称，虚拟货币的发行者不是国家。因此，它不具备法定货币的货币属性，其法律地位也不同于货币。它不能用作货币。货币在市场上流通和使用。

从以上观点的总结不难看出，无论是学术界还是其他权威机构都认为虚拟货币不是法币，与法币之间没有必然的关系。在当前网络全球化的背景下，虚拟货币全球化趋势将越来越明显。我们现在需要研究的“虚拟货币”主要是指以比特币为代表的新型虚拟货币。

二、虚拟货币的法律性质

在我国，虚拟货币持有者享有虚拟货币的公民权利。另外，在网络虚拟财产债权债权中，债权人的相对人是发行网络虚拟财产的网络运营商，这显然不适用于比特币等分布式虚拟货币，除非有发行人。作为新兴技术的产物，虚拟货币立法在以下两个方面至关重要。一方面，虚拟货币具有较为普遍的网络虚拟资产价值，需要在私法上明确其权利属性和交易规则，确认持有者对虚拟货币的所有权或类似物权的规则等民事权利。 在这个层面上，我国的《民法通则》取得了重大进展，但仍需纳入《民法典》，对网络虚拟产权制定更细化的规则；交易场所属于金融业务，应当依法对其管理进行有效规范。比如设置相应的访问阈值和业务规则。

三、我国对虚拟货币对监管的现状与问题

(一）中国虚拟货币采取“一刀切”的监管方式

近年来，中国比特币市场以投资投机为主，不仅对传统货币体系造成巨大冲击，还容易被用于非法活动。鉴于其不可控的风险，中国监管部门采取了“一刀切”的监管，这意味着完全禁止代币发行和相关交易平台的虚拟货币业务。

目前我国对虚拟货币的特殊监管政策主要体现在两份法律文件中，一份是中国人民银行，第四份是2013年各部委发布的《关于防范比特币风险的通知》，将比特币列为监管范围内的特定虚拟商品。二是2017年9月中国人民银行等七部委联合发布的《关于防范比特币风险的通知》《关于发行和融资风险的公告》，将ICO定性为未经批准的非法公开融资，以及《关于清理整顿代币发行和融资行为的通知》指出，ICO本质上属于非法公开融资，涉嫌非法集资、诈骗、传销和其他违法犯罪活动，严重扰乱了金融秩序，这一系列的监管政策使得虚拟货币在中国的存在，投资泡沫的破灭，打击了虚假区块链项目融资行为的过度泛滥，使得经营者的经营行为趋于规范，投资者趋于理性。因此，从维护金融市场秩序和保护投资者的角度出发，我国对虚拟货币的监管政策在一定程度上防范了虚拟货币交易带来的巨大市场风险和违法犯罪风险。但是，目前的监管政策只是防范巨大市场风险的应急措施，并没有从根本上解决问题。问题。在全面禁止ICO融资后，之前发行的代币大多没有按规定清零，而是诱导了大量新变种，这些变种更加隐蔽。被取缔或责令关闭的国内虚拟货币交易平台出海，如果您继续参与虚拟货币资产交易或个人投资者通过微信群、QQ等场外交易平台进行点对点交易群体，高风险仍然存在。

(二）虚拟货币交易平台资质缺失审核

虚拟货币的交易与交易平台密切相关。无论是在发行虚拟货币的自有网站上进行，还是借助第三方平台进行交易，都离不开交易平台。从事比特币交易的监管要求 该业务的互联网平台依据《中华人民共和国电信条例》和《互联网信息服务管理办法》向电信管理机构备案。虽然备案制度的要求可以在一定程度上规范比特币交易平台的交易秩序，但目前针对货币交易平台的备案规定的可行性和可操作性仍有待商榷。

首先，根据互联网《互联网信息服务管理办法》，我国对经营性互联网信息服务实行许可制度，对非经营性互联网信息服务实行备案制度。虚拟货币交易平台的主要业务是作为中介为双方提供服务并收取手续费。其业务本质上是一种经营活动，应当根据经营性互联网信息服务的经营需要，实行许可制度。其备案要求显然不符合虚拟货币交易行业的本质。第二，即使采用备案制，《互联网信息服务管理办法》要求新闻、出版、教育、医疗、药品和医疗器械等五类互联网信息服务必须经国家主管部门审查批准。相关主管部门备案前。但是，对于明显不在这五类范围内的比特币交易网站，尚不清楚是否应在备案前或由任何特定主管部门进行审查。最后，“备案”只是从互联网管理的角度对网站的一般要求。电信管理机构仅对网站内容和网址进行形式审查，不对交易平台的设立或运营资质提出任何实质性要求。这与具有潜在高风险的虚拟货币交易的监管目的相去甚远。

(三）缺乏投资者保护规则

我国对虚拟货币投资者的保护主要体现在两个方面：一是强化风险提示。 《关于代币发行和融资风险的公告》明确旨在防范比特币可能产生的洗钱风险，以及《关于防范比特币风险的通知》（以下简称《通知》）。提醒公众应高度警惕代币发行融资和交易的潜在风险。虚假资产风险、经营失败风险、投资炒作风险等隐患。二是加强公众教育。重视公众货币知识的教育，引导他们树立正确的货币观念和投资观念。虽然这些措施有助于警惕和提醒投资者注意投资风险，但从投资者对虚拟货币的热情以及虚拟货币泡沫破灭后投资者遭受的严重损失来看，实际效果微乎其微。究其原因，目前的监管政策并没有为投资者提供足够的支持。事前、事中、事后的权益保护，使投资者面临更大的投资风险。

一是缺乏事前信息披露要求。现行监管政策不要求发行人或交易平台向投资者提供全面、准确、及时的虚拟货币相关信息披露和风险隐患，造成信息不对称，投资者的知情权得不到保障。其次，缺乏对交易平台保护投资者资金安全和隐私安全的义务的规定。从目前风险事件的暴露情况来看，虚拟货币交易平台的风控措施仍存在严重的技术缺陷。三是缺乏投资者后续处理机制。虽然《通知》要求从事代币发行和融资的组织或个人进行清算，但没有具体的实施细则和统一的清算标准。

(四）反洗钱义务不明确

虚拟货币是匿名且易于使用的。跨境流动的性质很容易导致交易链模糊，增加追溯难度，这无疑使其成为网络犯罪分子的首选货币。 《通知》明确强调比特币存在洗钱风险，要求比特币交易平台切实履行反洗钱义务。对用户实行实名制，及时报告可疑交易和以比特币为工具的诈骗、洗钱等犯罪活动线索。但这一监管要求仍是原则性规范，缺乏明确具体的监管方式和法律责任，可操作性不强，覆盖面、上层法律依据和实际操作性不足。

首先，本规范仅将比特币服务机构纳入反洗钱监管，而对于莱特币、以太坊等其他虚拟货币没有货币监管，覆盖范围狭窄。其次，《反洗钱法》对“特定非金融机构”规定的反洗钱义务是否适用尚不明确。虚拟货币很容易成为洗钱和恐怖主义融资等经济犯罪的工具。严重威胁。

四、虚拟货币监管建议及对策

(一）虚拟货币交易平台许可制度的实施

对于中国的虚拟货币交易平台，由于缺乏资质审查和准入门槛低，可以建立虚拟货币交易平台的许可制度。不仅虚拟货币交易平台的建立需要许可，相关业务的发展也需要。一方面，建立虚拟货币交易平台资质认定制度我国对虚拟货币的政策，虚拟货币经营者向特定监管机构（如中国人民银行及其分支机构）提交业务经营申请，由监管机构确定申请人的资本金。规模、经营状况、组织机构综合考察机构设置、安全技术条件、从业人员资质等情况，决定是否允许申请人从事相关业务。另一方面，符合资格要求的虚拟货币交易平台也需要获得监管机构的许可和授权才能从事交易业务。这样，虚拟货币交易平台既可以从事交易业务内容和流程的标准化，也可以让监管者以交易平台为有力抓手，降低因“区块链的去中心化”属性。

(二）加强对虚拟货币投资者的保护措施

一是建立健全信息披露制度。要求虚拟货币服务商向投资者详细告知虚拟货币交易商的所有信息以及交易中可能存在的风险。二是建立安全的资金隔离制度。要求虚拟货币服务商通过专门的托管机构将客户资金与虚拟货币交易资金隔离，确保投资者资金安全。三是制定违反虚拟货币反洗钱义务的处罚措施。可设置以下处罚：罚款、责令停业整顿、关闭、禁止高管执业、情节严重的追究刑事责任。

(三）完善反洗钱制度

我国对虚拟货币反洗钱监管的监管具有很强的抽象性和原则性，可操作性不强。可以借鉴日本将虚拟货币交易平台作为反洗钱监管要点的经验，从以下几个方面将虚拟货币交易平台纳入反洗钱监管范围。一是反洗钱主管部门应将虚拟货币交易平台纳入“特定非金融机构”的反洗钱范围，对其实施反洗钱措施。反洗钱执法检查、督导走访，通过日常宣传、培训等活动强化反洗钱意识。二是明确要求虚拟货币交易平台实施大额交易和可疑交易报告。通过更新现有的信息采集技术，利用大数据系统对交易进行实时监控。一旦发现可疑交易，立即向监管机构报告，并配合相关调查。第三，要求虚拟货币交易平台严格执行“KYC和AML（反洗钱）”规则对用户进行身份验证。 ，做好投资者账户设立的登记备案制度，确保交易身份的真实性。第四，坚持国际合作原则，在完善我国虚拟货币监管框架的同时，支持和推动虚拟货币反洗钱金融行动特别工作组。关于货币反洗钱和反恐融资的建议，致力于推动世界各国加强与其他国家的协调与合作，打击虚拟货币跨国洗钱活动。

结论

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